吳剛梁（中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會研究員）

黨的二十屆三中全會對深化國資國企改革進(jìn)一步作出重大部署?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，增強(qiáng)核心功能，提升核心競爭力。進(jìn)一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，完善主責(zé)主業(yè)管理，明確國有資本重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向。

結(jié)合當(dāng)前國資國企改革實踐，筆者認(rèn)為，《決定》對深化國資國企改革部署的重點(diǎn)內(nèi)容體現(xiàn)在以下五個方面。

第一，戰(zhàn)略協(xié)同。近年來，雖然經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理工作一直在推進(jìn)之中，但目前仍然存在“多龍治水、各管一攤”的局面。例如，產(chǎn)業(yè)類國有企業(yè)由國資委監(jiān)管，金融國資由財政部門監(jiān)管，文化國資由宣傳部門監(jiān)管，個別黨政部門與事業(yè)單位所屬國企仍然沒有改制與脫鉤。

多頭管理容易造成政出多門、政策沖突，導(dǎo)致改革與監(jiān)管政策缺乏戰(zhàn)略協(xié)同，增加了執(zhí)行成本。因此，應(yīng)加強(qiáng)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，注重改革的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性，加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建頂層統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的國有經(jīng)濟(jì)管理體系。

第二，增強(qiáng)核心功能。自從去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議以來，“增強(qiáng)核心功能”的順位便擺在“提高核心競爭力”之前。這是因為，黨的二十大之后，國有企業(yè)的功能作用被提到了重要議事日程?！稕Q定》提出要更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，同時也提到要彌補(bǔ)市場失靈。國有經(jīng)濟(jì)無疑是彌補(bǔ)市場機(jī)制失靈的有效工具之一。因此，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化過程中，國有企業(yè)要發(fā)揮特殊的功能和作用，包括發(fā)揮科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制與安全支撐的“三個作用”。國有資本作為一種稀缺資源，要聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務(wù)四大核心功能。

筆者認(rèn)為，發(fā)揮三大作用，增強(qiáng)四大核心功能，就是國有企業(yè)的新使命、新任務(wù)。也就是說，今后國有企業(yè)主要做民營企業(yè)做不了、做不好的事情。我們需要探索建立一套可量化的國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，納入更多的宏觀指標(biāo)，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)增加值核算，科學(xué)客觀、精準(zhǔn)地考核與評價國有企業(yè)功能價值。

第三，堅守主責(zé)主業(yè)。每一家國有企業(yè)只有堅守主責(zé)主業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)特殊的功能作用才能實現(xiàn)。除了國有資本投資運(yùn)營公司，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)類的國有企業(yè)一般會被核定1~3個主業(yè)，偏離主責(zé)主業(yè)將會被問責(zé)。上階段的國企改革的一項重要內(nèi)容，就是剝離低效無效資產(chǎn)，剝離非主業(yè)、非優(yōu)勢資產(chǎn)，即處置出清“兩資”“兩非”，把國有資本聚焦到核心功能上來。國有資本布局的方向就是《決定》中提到的“三個集中”。

為防止國有企業(yè)偏離主責(zé)主業(yè)，脫實向虛，筆者建議，今后或可以由國資委、財政部、國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合出臺規(guī)定，明確國有資本重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向，建立國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引制度，就像外資投資清單和目錄那樣，明確哪些是國有資本“鼓勵”“限制”或者“禁止”的行業(yè)與領(lǐng)域。

第四，兩類公司改革。組建國有資本投資、運(yùn)營公司（即“兩類公司”）是建立以管資本為主國資監(jiān)管體制的重要舉措。近年來，央企搞了19家投資公司試點(diǎn)（其中5家已經(jīng)轉(zhuǎn)正），2家運(yùn)營公司試點(diǎn)。地方也相應(yīng)設(shè)立兩類公司或一體化公司。兩類公司的定位是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。隨著兩類公司等試點(diǎn)，三層架構(gòu)+三類公司的國資運(yùn)營模式初具雛形。三層架構(gòu)為類似新加坡淡馬錫的“政府（部門）—國資公司—國有企業(yè)”，三類公司是指中間層的國資公司由國有資本投資公司、運(yùn)營公司以及產(chǎn)業(yè)類集團(tuán)構(gòu)成。

組建兩類公司能夠較好地理順國有資本與國有企業(yè)的關(guān)系，有利于推進(jìn)混合所有制改革和打造競爭中性的營商環(huán)境，是“管資本”模式的重要改革路徑。但是，近年來改革出現(xiàn)了一定程度的停滯。一些兩類公司的功能定位不清，只是翻了個牌，還是原先那一套運(yùn)營模式，缺乏國資平臺公司的屬性，也沒有資本運(yùn)作能力。這次《決定》重提深化國有資本投資運(yùn)營公司改革，筆者研判兩類公司的改革有望重啟與加快。

第五，自然壟斷行業(yè)的改革。對于能源、鐵路等自然壟斷行業(yè)，該壟斷的環(huán)節(jié)要壟斷，該競爭的環(huán)節(jié)要競爭。主要思路是縱向拆分，具體包括“放開兩頭，管住中間”“網(wǎng)運(yùn)分開”“廠網(wǎng)分開”的方式。

油氣、鐵路、電力等行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)等網(wǎng)絡(luò)特征，自然壟斷屬性明顯。中間的管網(wǎng)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，要防止重復(fù)建設(shè)和無序管理，設(shè)立中國鐵塔公司、國家管網(wǎng)公司就是典型例子；“兩頭”，包括生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，需要引入競爭機(jī)制，特別要對民營企業(yè)開放。