2021年12月31日，21世紀經(jīng)濟研究院碳中和課題組發(fā)布《中國凈零碳城市發(fā)展報告（2021）》（以下簡稱“報告”）。其中，深圳高居榜首，北京、廣州、上海排在2、3、4名，一線城市包攬前四，成都、杭州、武漢緊隨其后，單項指標亮眼。

為了評估重點城市的低碳發(fā)展水平，及其在不同維度表現(xiàn)出來的減碳潛力，還有目前仍存在的短板，21世紀經(jīng)濟研究院選取了22個城市作為樣本進行考察，包括北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、廈門、杭州、寧波、蘇州、青島、武漢、昆明、沈陽、大連、南京、合肥、濟南、長沙、成都、西安和鄭州，絕大部分為三批低碳試點省市。這些城市的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，在全國城市GDP排行榜中大多位居前列，過去10年間大多處于人口凈流入狀態(tài)。

在22個城市凈零碳發(fā)展水平總排行中，深圳以較大優(yōu)勢高居榜首，北京、廣州、上海、成都、杭州、武漢、合肥、南京、沈陽分列第2-10名，一線城市實力強勁，成都、杭州、武漢等不容小覷。從地域分布來看，東部沿海城市占絕對優(yōu)勢，中西部城市整體排名靠后，反映出城市發(fā)達水平與凈零碳發(fā)展水平密切相關(guān)。

報告探討了創(chuàng)造一個凈零碳的未來城市，地方政府需要做出哪些努力，并且有針對性地為城市的綠色低碳轉(zhuǎn)型決策，提供了制度建設(shè)和重點領(lǐng)域措施兩個層面的多項建議。

在“雙碳”目標約束下，中國城市競爭力格局或迎來新一輪洗牌。盡早實現(xiàn)凈零碳發(fā)展的城市，將引領(lǐng)中國未來發(fā)展的潮流，重新書寫城市發(fā)展的邏輯。

城市是實現(xiàn)碳中和的主體

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2021年發(fā)布的第六次評估報告指出，要避免全球進一步變暖，各國必須推行“凈零計劃”。“凈零”并不是指完全零排放，排放仍不可避免，但要盡量減少到“接近零”，同時通過清除、吸收等方式從大氣層去除溫室氣體，平衡和抵消人為造成的溫室氣體排放，以達到凈值為零的排放量。

許多國家已經(jīng)提出了實現(xiàn)凈零排放的時間表，在中國，更廣為人知的說法是“碳中和”。12月8日至10日舉行的中央經(jīng)濟工作會議指出，要正確認識和把握碳達峰碳中和。“雙碳”目標的實現(xiàn)路徑更加明晰，但是，在中國當(dāng)前的治理結(jié)構(gòu)中，什么是實現(xiàn)碳中和的主體？

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長、中國城市科學(xué)研究會理事長仇保興認為，碳中和必須以城市作為主體。聯(lián)合國開發(fā)計劃署首席經(jīng)濟學(xué)家喬治·羅納德·格雷也認為，城市是氣候行動和綠色增長的前沿陣地。

科技部前副部長、國家氣候變化專家委員會名譽主任劉燕華指出，低碳城市是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力和低碳轉(zhuǎn)型的引擎，有巨大的國際合作空間。

城市是造成氣候變化的主要因素，人類的能源消費和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市區(qū)域。根據(jù)聯(lián)合國人居署的統(tǒng)計，城市消耗了全世界78%的能源，超過60%的溫室氣體排放來自城市地區(qū)。

城市也是開展碳減排行動和實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略的主陣地。以城市為主體探索減碳路徑，很大程度是一種自下而上的方式，這與自上而下的行政任務(wù)分解形成了互補。中國的城市管轄范圍除了城市建成區(qū)之外，還包括農(nóng)村、原野以及空地等，在這樣相對廣闊的管轄范圍內(nèi)，城市可以布置碳匯、可再生能源生產(chǎn)基地等，使得碳中和路線圖得以更好地執(zhí)行。

與許多發(fā)達國家相比，中國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進過程中，2020年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%，城市數(shù)量達687個，城市建成區(qū)面積達6.1萬平方公里。

盡管城市擁有很多共性，但中國地域遼闊，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、發(fā)展階段不同，區(qū)域差異明顯。有的城市已經(jīng)基本完成工業(yè)化的進程，有的仍然在工業(yè)化的中后期；有的經(jīng)濟發(fā)展與碳排放呈現(xiàn)出脫鉤跡象，有的仍對高耗能產(chǎn)業(yè)依賴性較強；有的實現(xiàn)了高度城鎮(zhèn)化，有的則尚有較大的城鎮(zhèn)化率提升空間；有的自然地理條件突出，可再生能源豐富，有的能源供應(yīng)主要靠外地調(diào)入。這些將導(dǎo)致不同城市低碳發(fā)展的路徑及工作重點存在較大差異。

自2012年以來，中國啟動了3批共87個低碳省區(qū)和低碳城市試點，在中國的碳達峰、碳中和進程中，它們必將扮演更重要的角色。一些城市已經(jīng)明確提出了率先實現(xiàn)碳達峰的時間表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脫碳路徑，為邁向“凈零碳城市”打下基礎(chǔ)。

凈零碳城市評價指標體系

21世紀經(jīng)濟研究院在三批低碳試點省市中，選取了其中的一線、新一線城市、計劃單列市，以及部分重點省會城市作為研究對象。需要說明的是，陜西省為低碳試點地區(qū)，故納入其省會西安，鄭州并不在低碳試點范圍內(nèi)，但作為重要的區(qū)域中心城市納入研究樣本。

依據(jù)低碳發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展的要求，報告構(gòu)建了凈零碳城市指數(shù)，從多個維度對選中的22個城市的凈零碳發(fā)展水平進行評價，共設(shè)城市發(fā)展質(zhì)量、能源與排放、綠色交通、“十四五”政策目標四個一級指標，下設(shè)9個二級指標，32個三級指標。還增設(shè)信息披露指標，考核各城市的排放與能耗信息披露狀況。

在碳達峰、碳中和的目標下，城市面臨著在減少碳排放和經(jīng)濟發(fā)展中找到最佳平衡點的挑戰(zhàn)。城市的碳中和路線圖必須具備“安全韌性”的特點，兼顧能源轉(zhuǎn)型與能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，兼顧舊產(chǎn)業(yè)的退出、改造和新產(chǎn)業(yè)的接續(xù)，兼顧新技術(shù)的可靠性和成本的合理性。

深圳總排名遙遙領(lǐng)先，成都單位GDP能耗最低

在22個城市凈零碳發(fā)展水平排行中，深圳、北京、廣州、上海、成都、杭州、武漢、合肥、南京、沈陽位列前十。

四大一線城市在部分指標上有獨特的優(yōu)勢。其中，排名第一的深圳在9項指標上高居榜首，包括2020年城鎮(zhèn)化率、2020年單位面積GDP產(chǎn)出、城市綠化覆蓋率、新能源汽車保有量/機動車、百人新能源汽車保有量、每萬人擁有公共汽（電）車數(shù)量、綠色出行比例等。在其他指標方面，深圳也都幾乎保持前三水平。可以看出，深圳在保持經(jīng)濟、人口快速增長的同時，在綠色發(fā)展質(zhì)量、能耗與排放、綠色交通方面也表現(xiàn)出色。

深圳在生態(tài)環(huán)保、綠色低碳發(fā)展方面的多年布局，已經(jīng)在不少領(lǐng)域顯現(xiàn)出優(yōu)勢。深圳能在生態(tài)環(huán)境保護政策方面走在全國前列，這與其具備特區(qū)立法權(quán)有很大關(guān)系。一直以來，如何兼顧發(fā)展與綠色是深圳探索地方環(huán)保政策體系的重點內(nèi)容，生態(tài)發(fā)展很早就成為深圳的發(fā)展戰(zhàn)略。

2010年成為全國首批低碳試點城市后，深圳進一步采取了一系列政策措施，從源頭到末端展開行動，包括交通、建筑、產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、碳市場等各個方面。這一階段，已經(jīng)大致完成了生態(tài)環(huán)境保護治理政策體系搭建的深圳，開始在各個細分領(lǐng)域進行更具針對性、更具精度深度的推動。

在總體排名中，成都緊隨四大一線城市，取得了第五名的成績。成都在能源與排放指標上處于領(lǐng)先地位，這也是總排名達到第五的主要原因。

報告將能源與排放作為評價體系的核心，旨在督促城市進行更大力度的減排，進一步向綠色低碳轉(zhuǎn)型。從評價結(jié)果來看，成都在22城中單位GDP能耗和人均能耗均為最低，在這兩項上超過了深圳。

成都2019年萬元GDP僅消耗0.109噸標準煤，人均能耗1.19噸標準煤，在所有22城中表現(xiàn)最好，兩項指標都不到天津和濟南的五分之一。沈陽（0.164噸標準煤/萬元）和深圳（約0.17噸標準煤/萬元）排在單位GDP能耗的二、三位。

成都經(jīng)濟已連續(xù)多年保持高速增長，其中第二產(chǎn)業(yè)增速最高。一般來說，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)，必然帶來大量的能源需求和消耗。2019年以來，成都市就開始大力推動能耗“雙控”政策實施，還統(tǒng)籌編制了市區(qū)兩級溫室氣體清單和應(yīng)對氣候變化專項規(guī)劃。成都自2017年開始發(fā)布城市級綠色低碳發(fā)展報告，是全國首個發(fā)布此類報告的城市。成都還在加快構(gòu)建以綠色空間、綠色建筑、綠色交通為支撐的低碳城市體系。成都在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也做了相應(yīng)的低碳布局，將目光投向電子信息產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。

在城市綠色發(fā)展質(zhì)量指標方面，東南沿海城市明顯好于其他城市，大連排名第一，廣州、杭州、廈門、深圳、南京、成都、武漢、蘇州、長沙位居第2-10名。在22個城市中，大多數(shù)森林覆蓋率超過24.1%，杭州森林覆蓋率最高，達到了66.9%，長沙、重慶、昆明、大連、北京、廈門和廣州分列2-8位，森林覆蓋率均超過了40%。

在廢物處置方面，凈零碳城市總排名前十的城市表現(xiàn)都相當(dāng)亮眼。排名前十的城市全部在2020年垃圾無害化處理率上達到了100%，而在2020年污水處理率方面，哪怕排在第十的沈陽也達到了95.65%。除了北京、合肥和沈陽在2020年一般工業(yè)固廢綜合利用率這一項上相對較弱，其他7個城市均保持在87.4%以上的水平，遠高于55.9%的全國平均水平。

昆明在22城中，是唯一一個2020年全年空氣質(zhì)量優(yōu)良率達到100%的城市。南方城市的空氣質(zhì)量相比北方有一定的優(yōu)勢，深圳、寧波、杭州、重慶和廣州均在90%以上，北方城市中只有大連表現(xiàn)較好，達到了90.7%。

“十三五”期間單位GDP能耗降低與單位GDP二氧化碳排放降低水平，體現(xiàn)了城市節(jié)能減排的成效，也為城市未來減排提供了有力支撐。“十三五”期間，濟南單位GDP能耗下降35.8%，為22城中降幅最大的城市，鄭州（28%）、杭州（25%）、北京（24%）、昆明（24%）、西安（24%）分別排在2-6位。單位GDP二氧化碳排放降低方面，武漢以40%位居第一，濟南（32%）排在第二，鄭州以30%排在第三。廈門則以22%的非化石能源占一次能源比例排在所有公布數(shù)據(jù)城市的第一位。武漢在“十三五”期間單位GDP二氧化碳排放降低和非化石能源占一次能源消費比重兩項上表現(xiàn)優(yōu)異。

單位GDP電耗是衡量一定時期內(nèi)電力能源利用效率的重要指標。在22城中，北京萬元GDP用電量僅為315.77千瓦時，優(yōu)勢最明顯。長沙以326.07千瓦時/萬元排在第二，深圳（355.38千瓦時/萬元）位列第三。而天津和寧波的單位GDP用電量均超過了600千瓦時，在22城中表現(xiàn)欠佳。

長沙機械制造等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，但并未因此大幅增加單位GDP用電量。近年來，長沙經(jīng)濟保持快速增長，經(jīng)濟總量在2017年超過萬億元，同時在保障綠色低碳發(fā)展方面也取得顯著成效。“十三五”期間，長沙以年均3.0%的能源消費增速支撐年均7.8%的經(jīng)濟增長，單位GDP能耗累計降低20.36%，單位GDP碳排放累計下降20%以上，超額完成能耗“雙控”和碳排放強度下降目標任務(wù)。

在人均用電量方面，西安為3204.07千瓦時/人，在22城中最低。蘇州則為11949.64千瓦時/人，在22城中人均用電量最高，寧波為8848.89千瓦時/人，廈門為8180.62千瓦時/人，蘇州、寧波和廈門三市成為為數(shù)不多的人均用量超過8000千瓦時/人的城市。

交通領(lǐng)域的碳排放占全國終端碳排放的15%，對城市的低碳發(fā)展影響重大。四大一線城市在綠色交通方面優(yōu)勢非常明顯，尤其是深圳，在公共交通和機動車方面均處于領(lǐng)先地位。相比之下，其他城市的表現(xiàn)就顯得差強人意，特別是在新能源汽車保有量和人均乘坐軌道交通次數(shù)上，與一線城市相差甚遠。

深圳新能源汽車保有占比和百人新能源汽車保有量均在22城中最高，處于絕對領(lǐng)先地位。其中，深圳2020年百人新能源汽車保有量達到2.73輛。緊隨其后的就是北京和上海，2020年百人新能源汽車保有量在1.7-1.9輛之間。

上海的2020年新能源汽車保有量在全國第一，新能源汽車占比接近10%，在22城中僅次于深圳的13.5%。北京的百人新能源汽車保有量雖然較高，但是較大的機動車保有量基數(shù)使得新能源車的占比低于上海，比廣州的6.3%稍低。

2020年，廣州人均乘坐軌道交通次數(shù)最多，上海、北京和深圳分列2-4位。截至2021年6月，上海軌道交通運營里程數(shù)在全國最長，達到875.93km，北京位居第二，為799.1km。但是由于上海和北京人口眾多，導(dǎo)致人均軌道里程數(shù)低于南京，上海和北京分列二、三位。

在公共汽（電）車方面，截至2020年末，深圳每萬人擁有21.99輛公共汽（電）車，在22城中排名第一。廈門雖然排名第二，但每萬人擁有公共汽（電）車數(shù)量為12.42輛與深圳幾乎相差了一倍。北京為10.94輛/萬人，排在第三。

“十四五”是推動“雙碳”目標落地的關(guān)鍵時期，相關(guān)政策的實施落地會對城市凈零碳發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。各地“十四五”政策目標相對均衡，武漢碳達峰目標時間最早。目前，武漢在所有明確提出碳達峰目標的城市里最為領(lǐng)先，提出到2022年全市碳排放量達到峰值。上海提出碳達峰目標較早，爭取提前5年在2025年達峰。

根據(jù)各城市的“十四五”規(guī)劃，大部分城市到2025年空氣優(yōu)良率變化不大，有的城市目標還出現(xiàn)了不升反降的現(xiàn)象。

在新建民用建筑中綠色建筑的比例方面，蘇州和濟南的目標均是100%，為22城最高，廣州90%排在第三。在該項指標中，很多城市未公布目標計劃，可能存在對綠色建筑不夠重視的情況。

在“十四五”期間單位GDP的二氧化碳排放降低方面，南京明確了到2025年單位GDP二氧化碳排放量降低20%的目標，高于國家18%的目標，西安降低12%的目標明顯低于國家目標，可能存在減排較為困難的情況，其余城市均為達標。天津和西安明確“十四五”期間單位GDP能耗降低達到15%，高于國家目標，其余地區(qū)均為達標。

有4個城市公布了“十四五”期間非化石能源占一次能源消費比重的目標，最高的為北京，計劃達到14%，其余為蘇州（12%）、南京（12%）以及上海（8%）。

在政策方面，部分城市存在信息披露不完全，目標不明確的情況。隨著《2030年前碳達峰行動方案》等頂層設(shè)計的出臺，各城市需要根據(jù)自身的城市類型加快出臺城市碳達峰行動方案，明確減排降耗目標。

中國城市如何邁向凈零碳

2021年是“雙碳”目標開始切實推進的第一年，同時也是頗具“實驗性”的一年。這一年，對于地方政府而言，不僅要面對中央層面不斷推出的各項目標任務(wù)，也要面對這些改革目標在實施層面帶來的挑戰(zhàn)。

這一年，一些與低碳轉(zhuǎn)型有關(guān)的問題陸續(xù)暴露，尤其是在“雙碳”政策的落地過程中存在“一刀切”、“運動式”減碳等問題。因此，盡早正確認識“雙碳”目標，完整準確地將其體現(xiàn)在地方政策制度體系和政策執(zhí)行過程中，是各地首先要做的工作。

對于各大城市而言，要實現(xiàn)凈零碳發(fā)展，除了要正確認識“雙碳”目標，還要迅速采取行動。如何行動？報告有針對性地提出了若干政策建議。

在制度建設(shè)層面，報告首先建議盡快推進地方立法。從報告的研究結(jié)果來看，深圳在眾多方面都走在前列，這很大程度上與其具備特區(qū)立法權(quán)、“早布局早立法”有關(guān)。深圳市的綠色政策可以追溯至40年前，經(jīng)歷了相當(dāng)?shù)湫偷膸讉€階段。

其次，盡快建立地方考核與行業(yè)標準體系。北上廣深四大一線城市的凈零碳發(fā)展水平排名總體靠前，這些城市行業(yè)標準的制定出現(xiàn)精細化趨勢。目前，行業(yè)領(lǐng)域細分趨勢越來越明顯，籠統(tǒng)的行業(yè)標準的制定很難在實踐層面上發(fā)揮引導(dǎo)作用。

第三，科學(xué)規(guī)劃能源利用。2021年以來，部分地方發(fā)生了能源供應(yīng)不足的問題，影響到經(jīng)濟的正常運行。對于城市來說，更加科學(xué)規(guī)劃能源消費總量控制措施，可以更好地平衡協(xié)調(diào)生產(chǎn)生活需求與低碳轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。

第四，盡早摸清碳排放家底。碳排放方面數(shù)據(jù)的粗放、缺失和滯后，將影響到考核機制、資源規(guī)劃利用、標準制定，甚至地方政策制定過程中的把控和判斷。

第五，提升信息公開水平。從報告的指標體系構(gòu)建過程中來看，目前部分城市的信息公開程度不足問題嚴重。此外，不少城市公開數(shù)據(jù)的口徑與精確程度也存在問題。

在重點領(lǐng)域措施落地層面，報告也提出不少有針對性的建議。

一是建議設(shè)立碳排放專項基金，引領(lǐng)撬動市場資金。實現(xiàn)“雙碳”目標，需要大量資金的投入，這離不開市場力量的參與，設(shè)立碳排放專項基金則有利于撬動市場資金。

二是建議加強生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力建設(shè)。城市需要加強生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，不斷增加森林面積和蓄積量，加強生態(tài)保護修復(fù)，增強草原、綠地、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)固碳能力。

三是建議加速健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費體系。各大城市需促進綠色產(chǎn)品消費，加大政府綠色采購力度，擴大綠色產(chǎn)品采購范圍。加強對企業(yè)和居民采購綠色產(chǎn)品的引導(dǎo)，鼓勵采取補貼、積分獎勵等方式促進綠色消費。

四是建議加強凈零碳園區(qū)、工程的建設(shè)。有條件的城市應(yīng)率先進行園區(qū)、街區(qū)或重點工程、項目凈零碳示范，先行先試為更多城市積累可復(fù)制的經(jīng)驗。在凈零碳園區(qū)等建設(shè)過程中，需要充分發(fā)揮市場主體作用。

五是建議進一步開展全民行動。近年來，政府不斷加強引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)與公民積極行動，全民應(yīng)對氣候變化的意識不斷提升，但仍需進一步形成全社會參與綠色低碳發(fā)展的格局，人們生活習(xí)慣的改變，將為城市凈零碳發(fā)展乃至全國實現(xiàn)碳中和做出貢獻。要調(diào)動全民參與綠色低碳的積極性，需要為民眾參與減排提供更便利的平臺和服務(wù)，這考驗著城市管理者的智慧。