21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者崔文靜 北京報(bào)道 加大財(cái)務(wù)造假防范與懲治力度，是市場各方的呼聲所在。7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場財(cái)務(wù)造假綜合懲防工作的意見》( 以下簡稱《意見》)。

《意見》是我國第一部針對財(cái)務(wù)造假細(xì)分領(lǐng)域的規(guī)范文件，其規(guī)格頗高，由證監(jiān)會聯(lián)合公安部、財(cái)政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委制定，參與其中的部委更是多達(dá)12個(gè)。

值得注意的是，《意見》高度注重協(xié)同性，設(shè)立專門章節(jié)強(qiáng)調(diào)如何加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，過去地方政府在財(cái)務(wù)造假中的參與度相對偏低，此番《意見》充分調(diào)動地方政府能動性，要求地方政府將財(cái)務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，切實(shí)履行因財(cái)務(wù)造假問題引致風(fēng)險(xiǎn)的屬地處置責(zé)任。

“明確地方政府參與財(cái)務(wù)造假整治的職責(zé)所在，有助于防范地方保護(hù)主義，大幅提高財(cái)務(wù)造假查處效率?！笔茉L人士表示。

具體內(nèi)容方面，《意見》從打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制、加大全方位立體化追責(zé)力度等5個(gè)方面提出17項(xiàng)具體舉措。其中，財(cái)務(wù)造假四大嚴(yán)懲領(lǐng)域值得重點(diǎn)關(guān)注，包括嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為，嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假，加強(qiáng)對濫用會計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管，強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊。

與此同時(shí)，證監(jiān)會將通過推動完善民事追責(zé)支持機(jī)制、探索建立證券公益訴訟制度、加大特別代表人訴訟制度適用力度等方式，為投資者利益保護(hù)提供更多保障。

筑牢“兩道防線”

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從監(jiān)管處了解到，7月5日發(fā)布的《意見》，是我國第一次針對財(cái)務(wù)造假這一細(xì)分領(lǐng)域出具的專門性文件。其制定，由證監(jiān)會、公安部、財(cái)政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委六大部委共同完成，參與其中的部委更是多達(dá)12個(gè)，足見國家對財(cái)務(wù)造假的重視程度之高和打擊決心之強(qiáng)。

與過去重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)打擊財(cái)務(wù)造假不同的是，此番出臺的《意見》在重視嚴(yán)打的同時(shí)，進(jìn)一步從“防治”著手，要求常態(tài)化長效化防治財(cái)務(wù)造假。

具體來看，《意見》明確建立兩道防線。第一道防線來自企業(yè)內(nèi)部，包括增強(qiáng)公司治理內(nèi)生約束，強(qiáng)化審計(jì)委員會反舞弊職責(zé)，發(fā)揮獨(dú)立董事監(jiān)督作用，推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機(jī)制，將財(cái)務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項(xiàng)，將誠信合規(guī)意識作為資本市場培訓(xùn)的核心內(nèi)容等。

第二道防線則聚焦券商投行、會計(jì)所等資本市場“看門人”，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫停或禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，完善資本市場會計(jì)、審計(jì)相關(guān)規(guī)則，加強(qiáng)聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。

對于中介機(jī)構(gòu)而言的一大利好是，《意見》明確，在發(fā)現(xiàn)造假行為時(shí)主動報(bào)告的，將依法從輕或減輕處罰。

過去，曾有投行保代告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，投行在持續(xù)督導(dǎo)期間投入精力有限，企業(yè)存在財(cái)務(wù)造假等問題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)；發(fā)現(xiàn)問題后卻因恐于被罰而不敢披露，試圖幫助企業(yè)“瞞山過海”。如今，隨著《意見》明確主動報(bào)告者將被從輕或減輕處罰，保代報(bào)告企業(yè)財(cái)務(wù)造假問題的積極性隨之提升。

與此同時(shí)，《意見》強(qiáng)調(diào)中介機(jī)構(gòu)資格罰，對存在重大違法違規(guī)行為的中介機(jī)構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。

重點(diǎn)打擊四類財(cái)務(wù)造假

作為我國首部財(cái)務(wù)造假細(xì)分領(lǐng)域的專門文件，《意見》對四類財(cái)務(wù)造假行為進(jìn)行重點(diǎn)打擊。

首先，嚴(yán)肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。嚴(yán)把資本市場入口關(guān)，嚴(yán)防存在財(cái)務(wù)造假的主體“帶病闖關(guān)”，從源頭提升財(cái)務(wù)信息披露的真實(shí)性和透明度；重點(diǎn)關(guān)注已違約及風(fēng)險(xiǎn)類債券發(fā)行人，嚴(yán)厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規(guī)行為。

其次，嚴(yán)厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統(tǒng)性、團(tuán)伙型財(cái)務(wù)造假特征及演變趨勢，依法從嚴(yán)打擊通過偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構(gòu)交易或第三方配合等方式實(shí)施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財(cái)務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團(tuán)伙，堅(jiān)決破除造假“生態(tài)圈”。

再者，加強(qiáng)對濫用會計(jì)政策實(shí)施造假的監(jiān)管。強(qiáng)化財(cái)會監(jiān)督，加大對濫用會計(jì)政策和會計(jì)估計(jì)實(shí)施財(cái)務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會計(jì)政策和會計(jì)估計(jì)執(zhí)行情況，加大對操縱資產(chǎn)減值計(jì)提調(diào)節(jié)利潤、以財(cái)務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

有審計(jì)師曾告訴記者，過去，有些企業(yè)通過將未來年度的營收提前計(jì)入現(xiàn)階段收入等方式，虛增當(dāng)期營收，對投資者造成誤導(dǎo)。如今，《意見》明確加強(qiáng)針對濫用會計(jì)政策造假的監(jiān)管力度，有助于大幅減少此類亂象。

與此同時(shí)，強(qiáng)化對特定領(lǐng)域財(cái)務(wù)造假的打擊。具體又可分為四類：類型一，依法懲治證券“走單”等虛假貿(mào)易方式發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”、實(shí)施的財(cái)務(wù)造假；類型二，嚴(yán)厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實(shí)施的財(cái)務(wù)造假；類型三，從嚴(yán)懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實(shí)施的財(cái)務(wù)造假；類型四，壓實(shí)私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強(qiáng)對基金所投項(xiàng)目財(cái)務(wù)真實(shí)性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

探索建立證券公益訴訟制度

嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)造假的重要目標(biāo)之一，即為最大限度保護(hù)投資者利益。針對投資者利益保護(hù)，《意見》同樣開出多條措施。

針對因?yàn)樯鲜泄矩?cái)務(wù)造假而蒙受損失的投資者，相關(guān)部門正在多方面暢通維權(quán)渠道。

一方面，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機(jī)制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。

另一方面，統(tǒng)籌運(yùn)用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟(jì)制度機(jī)制，進(jìn)一步提高違法成本。同時(shí)，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

更為重要的是，相關(guān)部門正在探索建立證券公益訴訟制度，推動完善民事追責(zé)支持機(jī)制。

實(shí)際上，近年來，監(jiān)管部門已經(jīng)在投資者利益保護(hù)上做出諸多探索。比如，證監(jiān)會推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業(yè)賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達(dá)易盛賠償超過13億元。

與此同時(shí)，證監(jiān)會指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

全面從嚴(yán)監(jiān)管，加大財(cái)務(wù)造假行為懲處力度，能夠有效減少投資者利益受損概率，也是保護(hù)投資者利益的體現(xiàn)之一。

《意見》明確，將推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實(shí)際控制人組織實(shí)施財(cái)務(wù)造假、侵占上市公司財(cái)產(chǎn)等行為的刑事追責(zé)力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應(yīng)商、客戶、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等第三方人員配合實(shí)施財(cái)務(wù)造假構(gòu)成犯罪的，依法堅(jiān)決追究刑事責(zé)任。

今年以來，證監(jiān)會已依法將40余起財(cái)務(wù)造假、資金占用違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機(jī)關(guān)。

值得注意的是，近年來，追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。比如，《刑法修正案(十一)》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判處10年有期徒刑。再比如，新《證券法》對違規(guī)信披公司和責(zé)任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍。