21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 記者黃婉儀，王俊 廣州，北京報道

全國統(tǒng)一大市場的頂層設(shè)計新鮮出爐。

4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布。

強(qiáng)化反壟斷與反不正當(dāng)競爭是《意見》的重點(diǎn)內(nèi)容，其中大篇幅提到強(qiáng)化制度、規(guī)則、監(jiān)管來推動加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，包括維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度、推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為。

在“有效市場，有為政府”的工作原則中，《意見》提及“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”。對此，國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、上海交通大學(xué)特聘教授王先林在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時分析指出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定性作用就是讓價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。雖然競爭政策只是經(jīng)濟(jì)政策的一個組成部分，但是相對于其他經(jīng)濟(jì)政策，競爭政策應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基礎(chǔ)甚至是優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)政策。

嚴(yán)格開展公平競爭審查

何謂全國統(tǒng)一大市場？《意見》稱，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動我國市場由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

立破并舉，完善制度，這是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的一項(xiàng)工作原則。

《意見》指出，從制度建設(shè)著眼，明確階段性目標(biāo)要求，壓茬推進(jìn)統(tǒng)一市場建設(shè)，同時堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決突出矛盾和問題，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)。

“全國統(tǒng)一大市場一直是我國市場化改革的重要目標(biāo)。”中國社會科學(xué)院大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任韓偉在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，國務(wù)院早在1980年發(fā)布的《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》便強(qiáng)調(diào)要打破地方封鎖和部門分割。由于央方關(guān)系復(fù)雜、各地發(fā)展不平衡、績效考核導(dǎo)向等原因，條塊分割的問題在我國長期存在。 

“全國統(tǒng)一大市場意味著市場在一國空間內(nèi)對資源配置起決定性作用，只有彰顯市場機(jī)制核心的競爭政策在各類政策協(xié)調(diào)的過程中處于基礎(chǔ)地位，才能更優(yōu)地實(shí)現(xiàn)有效市場與有為政府的結(jié)合?！表n偉指出。

因此，維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度、強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法對于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場尤為重要。

王先林指出，反壟斷、反不正當(dāng)競爭是為了使競爭更公平更健康，保障市場的統(tǒng)一，防止分割封鎖，體現(xiàn)了有效市場與有為政府的結(jié)合。強(qiáng)化競爭政策，反壟斷和反不正當(dāng)競爭，既是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是各國的普遍做法。

不過，韓偉也提及目前全國統(tǒng)一大市場面臨的阻力，“阻力部分源于各地出臺的干擾市場有效競爭的政策文件，比如市場準(zhǔn)入方面的不當(dāng)限制。公平競爭審查主要針對政府抽象行為，結(jié)合我國轉(zhuǎn)軌現(xiàn)狀，加大這方面的執(zhí)法力度更為迫切，也更具挑戰(zhàn)?！?/p>

本次《意見》多處強(qiáng)調(diào)“公平競爭審查”，包括要求對新出臺政策嚴(yán)格開展公平競爭審查，完善公平競爭審查制度，研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則。

王先林表示，公平競爭審查是指競爭主管機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過分析、評價擬定的或者現(xiàn)行的政策可能或者已經(jīng)產(chǎn)生的競爭影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而且對競爭限制最小的替代方案的行為。

“公平競爭審查制度已經(jīng)被越來越多的國家采用，并被證明是約束政府權(quán)力不當(dāng)行使，維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭的有力措施，為市場在資源配置中起決定性作用提供了必要的制度保障?！蓖跸攘诌M(jìn)一步說道。

健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，需要維護(hù)統(tǒng)一的公平競爭制度、強(qiáng)化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法。

《意見》中提到“研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則，健全審查機(jī)制，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)”“強(qiáng)化部門聯(lián)動，建立綜合監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)動的工作機(jī)制，統(tǒng)籌執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范執(zhí)法行為”。

以反壟斷執(zhí)法中典型的經(jīng)營者集中為例，《意見》特別提到，完善壟斷行為認(rèn)定法律規(guī)則，健全經(jīng)營者集中分類分級反壟斷審查制度。

韓偉認(rèn)為，對于經(jīng)營者集中，我國采取的是事前審查制度且一直由中央執(zhí)法，由于執(zhí)法資源有限，這方面執(zhí)法壓力一直很大。

事實(shí)上，近年來掀起互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管風(fēng)潮中，以收并購為重要內(nèi)容的經(jīng)營者集中成為反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。從2020年末開始，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者集中已成為反壟斷監(jiān)管重點(diǎn)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，2021年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域共有85件違法實(shí)施經(jīng)營者集中被處罰案例。2022年1月，市場監(jiān)管總局再次公布對13起未依法申報違法實(shí)施經(jīng)營者集中案作出行政處罰決定，多家互聯(lián)網(wǎng)巨頭在列。

韓偉表示，目前建立的普通案件和簡易案件區(qū)分模式一定程度上提升了執(zhí)法效率，下一步可探索部分簡易案件如何向地方分流，具體分流機(jī)制的構(gòu)建可以結(jié)合特定指標(biāo)進(jìn)行分類分級。此外，不同行業(yè)的區(qū)分，也是優(yōu)化經(jīng)營者集中反壟斷審查工作機(jī)制過程中可以關(guān)注的視角。

值得注意的是，《意見》還提到“加強(qiáng)對金融、傳媒、科技、民生等領(lǐng)域和涉及初創(chuàng)企業(yè)、新業(yè)態(tài)、勞動密集型行業(yè)的經(jīng)營者集中審查”。

“涉初創(chuàng)企業(yè)和勞動密集型行業(yè)的集中交易，近年已引發(fā)全球多個反壟斷轄區(qū)的關(guān)注?！表n偉對此分析稱，初創(chuàng)企業(yè)往往代表市場的創(chuàng)新活力，反壟斷執(zhí)法可能會關(guān)注收購方是否為了避免未來受到初創(chuàng)企業(yè)的有力約束而提前實(shí)施扼殺性收購，進(jìn)而降低包括創(chuàng)新競爭在內(nèi)的不同維度的競爭水平。勞動市場的競爭問題近年也逐步引起各國重視，除了互不挖角、競業(yè)禁止等相關(guān)的反競爭協(xié)議，集中交易對勞動市場的影響也引發(fā)關(guān)注。疫情影響下勞動就業(yè)問題更為突出，針對勞動密集型企業(yè)，如何基于反壟斷執(zhí)法邏輯予以適當(dāng)考量也是當(dāng)前各國面臨的重要問題。

王先林認(rèn)為，由于初創(chuàng)企業(yè)的競爭潛力無法反映在營業(yè)額或市場份額的標(biāo)準(zhǔn)之中，因而就容易逃脫目前的反壟斷事前審查。加強(qiáng)對初創(chuàng)企業(yè)經(jīng)營者集中的反壟斷審查，有利于防止大型平臺企業(yè)憑借資本優(yōu)勢無序擴(kuò)張，扼殺創(chuàng)新企業(yè)。